评析现行企业所得税优惠政策

现行企业所得税制度已经运行十年有余,作为非基准税收制度的所得税优惠政策也越来越多,并且其执行效果不尽如人意。通过对现行所得税优惠的政策制度基础进行分析,可得出如下基本判断:两税并存是我国高税率、多优惠的制度基础;作为非基准税收制度的所得税优惠政策对基准所得税制度修订过多,税制的改革已成为必要;改革的方向是两税并轨,清理优惠,对于需要保留的税收优惠政策应贯彻以行业优惠为主、区域优惠为辅的原则。 [关键词]企业所得税;优惠政策;寻租行为 一、我国现行企业所得税优惠政策的制度基础 1.所得税优惠政策的简单界定——非基准税收制度。税收优惠是**为实现特定的政策目标,在法定基准纳税义务的基础上,对一部分负有纳税义务的组织与个人免除或减轻一部分税收。所得税优惠是其中的一种。从理论上讲,任何国家的税收制度都包括基准与非基准两个部分,并以基准部分为主,非基准部分为辅,如果非基准税收制度成为税收制度中的主要部分,就要对整个税收制度进行改革。就企业所得税而言,各个国家均有程度不等的优惠政策,但在我国作为非基准税收制度的企业所得税优惠其种类相对较多,且十分繁杂,这与我国现行所得税制度密切相关。 2.现行企业所得税制度——两税并存。(1)对外资企业而言,1980年和1981年先后颁布了《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》和《中华人民共和国外国企业所得税法》,后于1991年4月合并为一个统一的税种,颂布了《中华人民共和国外商投资企业与外国企业所得税法》。(2)1994年税制改革时,将1984年颂布的《中华人民共和国国营企业所得税条例(草案)》、1985年颂布的《中华人民共和国集体企业所得税暂行条例》合并为《中华人民共和国企业所得税暂行条例》。(3)两税并存是我国现行企业所得税制度的最大特点,即对内资企业与外资企业分别适用不同的税收制度。外资企业所得税法属法律范畴,透明度和权威性比内资企业高;而内资企业所得税暂行条例为行政法规,立法层次低。 3.现行两税并存制度形成的过程。(1)吸引外资是两税并存制度形成的基本动因。改革开放初期,为充分发挥“后发优势”,经济建设中迫切需要引进外资以及先进的技术和管理经验,因此,促进对外开放是我国制定涉外企业所得税的主要宏观背景。税收立法原则集中体现了对这一背景的积极回应,即为贯彻对外开放方针,在维护国家主权的基础上,对外商投资企业征收企业所得税时实行税率从低、优惠从宽、手续从简的政策,并参照国际惯例,确定合理的税基。这主要体现在计算所得额时对扣除项目的规定方面。(2)内资企业所得税税前扣除限制是企业改革过程中的制度选择。我国国有企业改革的历史就是内部控制问题产生和发展的历史,所得税税前扣除限制制度是在国有企业内部控制背景下的制度选择。我国1994年税制改革时,占经济主导地位的是国有企业和集体企业,对内资企业征收企业所得税时,在税基的确认方面也体现了当时国民收入分配的指导思想(国家拿大头,集体拿中头,个人拿小头)。控制国企的工资发放、抑制庞大的业务招待费等在税前扣除方面的多种限额和按比例扣除的规定是其具体体现。这样,虽然内资企业所得税的名义税率与外企相同,但实际税率高于外企。主要体现在税基的确认上,例如在计算应税所得额时对扣除项目的规定方面与外企差异较大。现行所得税制度也是利益集团与**部门(立法机构)博弈的结果。随着经济的高速发展,所有制认识上的突破及所有制结构的变化,社会各利益集团纷纷从各自的角度向决策层争取利益:内资企业与外资企业相比税负不公,外资企业享受超国民待遇,而且各行业之间税负差距也很大。决策层(政策制定者)会根据特定的政治经济环境出台各类的针对特定纳税人或特定行业的优惠政策,使得我国的企业所得税制度逐渐趋向于“高税率,多优惠”的税收制度。这样的税收制度使得税收优惠政策更具吸引力:一方面,**运用税收工具调控经济的目标更容易达到,**的优惠政策将对特定纳税人或特定行业产生明显的扶持作用;另一方面,这一制度也更加激励纳税人通过各种渠道和手段向政策制定者争取税收优惠,于是以税收优惠为主要手段的区域税收竞争,使得税收优惠政策按路径依赖最终走向“闭锁”,即在维持高名义税率的基础上税收优惠政策越出越多,目前约有七十种,涉及相关文件近二百个。 二、对现行企业所得税优惠政策的评析 我国现行企业所得税优惠政策有以下几种类型:(1)税率式优惠,如零税率、低税率;(2)税基式优惠,如计算应税所得额时对各类扣除标准的突破,计税工资、折旧率、研发费的加计扣除规定,免税收入等;(3)税额式优惠,如国产设备投资抵免新增所得税,再投资退税,减半征收等。下面对我国“高税率,多优惠”的税收制度效果作简单评析: 1.企业所得税优惠是一种“税式财政支出”。传统观点认为税收只是**取得财政收入的工具,但随着经济的发展和理论研究的深入,人们开始从税式支出的角度理解税收优惠。即税收优惠是**通过税收体系进行的支出,因此称之为税式支出。认为税式支出与财政支出一样,都是由**进行的支出,只是支出形式不同而已。财政支出是直接给支出单位拨款,而税式支出是将国家应收的税款不征收上来,以税收优惠的形式给予纳税人,其实质是一样的。 实践中,尽管我国严格按照税收法律的规定,对税收优惠的条款进行了清理,但还没有编制我国的税式支出目录。在税收优惠政策的具体执行过程中,一些地方**以促进本地区经济发展为名,出台了许多税收优惠方面的“土政策”,致使税收优惠政策非常混乱,直接导致财政收入的流失。 2.税收优惠对吸引外资的作用有限。一般来说,对FDI(外国直接投资)的吸引力主要包括以下因素:一是市场潜力因素。一个潜力巨大的市场对吸引外资具有重要的作用。二是政局和法律因素。政局不稳定直接影响投资的安全性,而法律不健全又使投资者的权益得不到有效保护。三是要素禀赋等比较优势因素。包括劳动力、资源禀赋等。四是成本和激励因素。包括地理优势节约运输成本,或是当地**给予的优惠政策。五是一国区域内部的集群因素。东道国特定区域内的产业集群对FDI具有较强的吸引力,它使东道国在吸引FDI方面具有持续的竞争优势。市场潜力、政局的稳定与法律的健全是决定外资是否投资的基本条件。目前来看,**的优惠政策在吸引FDI方面的作用呈不断弱化的趋势。有学者对保加利亚、前捷克斯洛伐克、匈牙利、波兰和罗马尼亚等5个经济转型国家所实行的外国直接投资税收优惠政策进行了研究,研究结果表明,税收优惠并不是吸引外国直接投资的有效方法。除了极高的税收水平以及资本自由流动两种特殊情况以外,通常税收优惠在跨国公司的投资决策中并不起决定性作用,而且国家之间较小的企业所得税税负差异不可能对跨国公司的投资决策产生重大影响。 我国经过二十多年的改革开放,投资环境已大有改善,特别是在我国加入WTO后,进口关税水平大幅降低,国内市场进一步放开,国外资本和产品大量涌入。在此背景下,外国投资者的关注点已从享受优惠政策转到占有中国市场上来。特别是随着越来越多的大公司总部的迁入,我国的产业集群优势日益增强,在这种形势下,税收优惠政策的调整(向大的外国资本进一步倾斜)总体而言不会改变外资进入中国的决策,但会发生引进外资结构的优化,提高我国的外资利用水平。 此外,给予外资税收优惠并不等于外资能够实际得到这部分优惠。跨国投资者能否真正得到资本输入国给予的税收优惠,取决于资本输出国能否实行税收饶让。如果实行税收饶让,税收优惠的好处将落入投资者手中;如果不实行税收饶让,税收优惠的好处将落入资本输出国家的**手中。在与我国签订税收协定的80多个国家中,大多数都未实行税收饶让,这意味着我国因给予外资税收优惠政策而放弃的经济利益,绝大多数并未使跨国投资者直接受益,而是送给了外国**。由此可见,税收优惠政策在吸引外国投资时的作用非常有限。 3.税负的差异导致市场竞争结果的不公平。在不公平的税负条件下,市场竞争中的优胜者不见得是最有效率的企业。因为竞争优势是相对的,不是绝对的,某些更有效率的企业可能因为比对手承担更高的税负而丧失优势。尤其严重的是,税负上的差距不同于简单的高税率。对于享受税收优惠的企业而言,意味着他们将税负的一部分转稼给了**,而未得到税收优惠的企业在商业竞争的环境里不可能将较高的税负转稼给消费者,于是税收优惠造成竞争差异。对于一个社会来说,如果效率高的企业在竞争中失败,就意味着社会资源没有得到最优配置,整个社会经济制度缺乏效率。 4.“多优惠”税收政策会导致寻租行为的产生。税收是**实现资源有效配置、收入公平分配以及经济稳定发展的重要手段。然而现行企业所得税制度“多优惠”的特点,导致在企业所得税的征管和缴纳中,征税主体与纳税主体之间可能产生各种寻租行为。这既不符合公平原则,同时也是有损效率的。 首先,现行税收优惠政策除在税法和细则中做出原则性规定的以外,具体措施一般散见于财政部、国家税务总局发布的各种法律、法规中,这使得我国税收优惠法规缺乏统一性、规范性和透明度,在征管工作中必然导致蒙骗、贿赂、拉关系等不正当行为,这时产生了高昂的交易费用,为寻租行为提供了可能。 其次,从纳税人角度来看,由于内资企业计算应纳税所得额的时候扣除标准限制严格,导致成本费用补偿不足,外资企业在同等条件下比内资企业少纳税,那么内资企业必然为获得同等的待遇而进行寻租活动,从而产生几种可能发生的行为:(1)内资企业向征税机关展开寻租活动,表现为采取一些非法手段以达到少纳税的目的。在经济生活中就是假外资泛滥,具体模式有资金上的“出口转内销”及国内资金先流动到国外变成外资,然后再以外资名义投资到国内;或者外商出小头中方出大头;或者有限的外资在全国游走,在全国各地开办许多合资企业,从中享受高额利润等。(2)内资企业在政策对自己不利情况下,必然会采取措施避免损害。企业为了少纳税,获得和外商投资企业一样的竞争环境,必然形成非生产性支出,比如贿赂支出、改变企业组织模式所带来的损失等,从而产生了额外成本,而这部分成本在公平竞争条件下是完全可以避免的。而外资企业为维护既得利益和获得更多租金,要么要求**给与更多的优惠政策,发生寻租行为,要么要求维持现有的各种优惠,发生护租行为。这一系列行为导致了资源的无谓损失。 寻租造成社会资源浪费,获得特权垄断的组织往往会采用低效率的生产方法。更为重要的是,由于通过寻租获得利益的制度的存在,必将严重阻碍物质资本和人力资本投入到生产技术的改进上。事实也证明,由于我国现阶段企业所得税未能很好地体现国家的政策导向,表现为区域性优惠导向有余,产业性导向不足,加剧了国内产业结构的失衡。 三、政策建议 通过以上的分析我们可以看出,在目前高税率、多优惠的所得税制度框架下,所得税的优惠政策越来越多且其目的性与执行效果之间出现了较大的偏差。为此,提出如下的政策建议: 1.依照“低税率、少优惠、宽税基、严征管”的原则和WTO条件下的国民待遇原则,修改现行所得税税收制度,加快两税并轨的步伐,降低企业所得税的税率,按照市场经济的要求,合理确定税基,尽量缩小税法和会计制度的差异,使得新的企业所得税法作为基准税收制度具有长效性。 2.依照“行业优惠为主、区域优惠为辅”的原则清理现行所得税优惠政策,尽量取消区域优惠政策,特别是要防止新的区域税收优惠的竞争,使得保留的税收优惠政策能够发挥充分的作用。 3.对部分优惠政策进行调整。如对高新技术企业实行减免,不应只是高新区的专利,应扩大到所有的高新技术企业,或者扩大高新区的区域面积,增加高新技术产业开发区的数量,并将免税期适当向后推延;对软件企业实施减免,应当统一减免对象的概念,加大对企业自主开发高科技含量软件产品的扶持;对西部大开发实行减免,应降低政策准入“门槛”,在产业项目方面减少限制。通过以上调整,削减优惠政策实施效果的折扣,使其更好地发挥调节作用。 收起