城中村房屋改造的法律问题

一、城中村的定义 (一)从外在表现而言:杨安在城乡建设杂志[1](1996)文中描述道,“繁华的闹市里,纵横的道路边排列着一幢幢票亮气派的新现代建筑,在现代建的背后却往往有一大群坐落无序、高低不齐、新旧不一的农舍。整座昔日的农庄被包裹在现代城市建筑中。真正的农庄是农舍加周围的田园,充满宜人的乡土气息和田园风光。而城中村却是农舍加周围的水泥高楼,充满了城乡间的不协调。城中村里的许多农舍建设也挺豪华,但往往华堂与陋室并存,杂乱无章的建筑挤成一片,只见新屋不见新村,只见新房不见新街。楼与楼之间没有合理的布局,没有合理的间距,道路狭窄甚至脏水乱流。这里没有农村的清新,也没有城市的整洁。城中村内部看不到多少城市功能的痕迹,缺少上水和排污管道,缺少公共垃圾堆放与处理,偶尔还可以看到鸡或猪在城中村里散步。农村的气息在这里窒息了,城市的气息在这里全然不见。” (二)从概念而言:广义讲,城中村是指农村的土地已纳入城市总体规划发展区内,且农业用地很少或没有,居民也基本上属于非农化的村落;狭义讲,城中村特指那些农地与居民早已非农化,村庄也已经转制为城市建设,只是习惯上仍称为村的社区部落,习惯上称为“城市中的村落”。本文指涉的城中村包含上述两层意思。 居民职业结构与生存方式的主要指标已完成向城市社区的转型,但在基本素质上仍缺乏城市社区的内涵特征。城市在对城中村的改造中大都伴随着拆迁而展开,大量村房被拆迁。本文仅对城中村改造中房屋拆迁的相关法律问题进行探讨。 二、城中村的形成及改造的原因 (一)究其原因,在于“城中村”形成和发展的特殊性。从“城中村”的历史变迁中不难发现“城中村”形成的主要原因: 1、从客观上来说,是我国城市化进程的快速发展的结果。改革开放的近30年中,城市化的进程加速发展,我国的城市数目从1978年的320个发展到现在的662个。城市建成区面积也由3.6万平方公里扩大到9万多平方公里。城市的快速发展,需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。耕地被征收了,当地的农民,却仍然留在原居住地,并且保有一部分供他们建房居住的宅基地。“城市包围农村”的运动发生了。村庄进入城市,形成了“城中村”。 2、从主观上来说,是我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成的,这也是深层次的制度原因。所谓城乡二元管理体制,是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式,二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有,而农村的土地属于农村集体所有的制度。而在一些“城中村”内形成了以城市与农村“二元所有制结构”并行存在、共同发挥作用的“边缘社区”特征。“从个体理性选择的角度看,‘城中村’这种特殊的建筑群体和村落体制的形成,是农民在土地和房屋租金快速增值的情况下,追求土地和房屋租金收益最大化的结果。”因此,从“城中村”的历史变迁可以发现,土地的二元所有制结构是造成“城中村”形成的根本原因。二元所有制结构使得村民可以低价甚至无偿地取得土地的使用权,集体将宅基地按户划拨,由各户村民自行建设后租出获得尽可能的租金,土地和房屋租金收益最大化的结果致使“城中村”形成的进一步加剧。 (二)城中村普遍存在基础设施薄弱、建设混乱、环境恶劣、治安复杂等问题,影响了城市化进程的推进、城市整体功能的发挥和城市综合竞争力的提升,为此,城中村常被形容为城市健康躯体上的“毒瘤”。政府出于公共利益的需要,调整城市规划,扩充城市的区域空间,将城郊的农村纳入统一管理,这是城中村拆迁改造的最直接原因。推进“城中村”改造,有利于明晰产权,完善监督机制,加强集体资产管理;有利于转换村民身份,落实社会保障待遇,建立村民长效受益机制;有利于实现村企分离,建立现代企业制度,提高企业管理水平和市场竞争力,促进区域经济发展;有利于完善城市管理体制,加强社会管理,促进社会发展进步;有利于加强基层组织建设,巩固基层政权,保持社会稳定。改造城中村,使其摆脱自身发展的恶性循环并与周边城市环境衔接,已成为刻不容缓的任务。 三、城中村改造中房屋拆迁所面临的问题 近年来,城市建设日新月异,拆迁规模不断扩大,但由于城中村拆迁工作情况复杂,政策性强,交织着政府行为和当事人之间的民事行为,牵涉到千家万户和千差万别的家庭利益。在城中村改造中房屋拆迁存在的相关问题: (一)、部分村民实际生活水平不高 由于大部分村转城较晚,大约在80 年代以后,村里的大部分土地已被机关企事业单位征用,当时的征地安置等费用一是相对今天低了很多,二是受村里管理水平等的限制,当年用征地费用所建的企业经营不善或投资不对路,无法安排更多的劳动力。现在看,村里部分剩余劳动力并未作出妥善安置。因此,相当一部分村民的实际生活水平不高。 (二)、违法违章建设严重 近几年来,政府为了减少城中村改造的难度,适应城市总体规划的发展要求,已基本取消了城中村的房屋建设的审批。但村民为了提高自身的生活水平,在自家院里建设了许多无证房屋,用来出租取得一部分收入。 (三)、由于“城中村”集体土地较国有土地使用权的低廉性,使它拥有旺盛的需求市场,土地使用权的差别使“城中村”存在大量乱占、乱圈地现象;非法租赁土地;以土地入股开办各种实业;用集体土地抵押贷款、用集体土地进行非法的房地产开发、经营等。 (四)、村民对拆迁补偿安置的期望值增大 近年来,由于城中村拆迁改造操作的不规范,多数以协议改造为主,开发商为了拆迁尽快顺利进行,人为的提高了拆迁安置补偿标准;而且随着房地产市场的蓬勃发展,房地产价格不断上扬,村民攀比心理严重,对拆迁补偿安置的期望值增大。 四、城中村房屋拆迁中相关法律问题的探讨 (一)、城中村改造中房屋拆迁补偿的法律盲点 城中村改造中最复杂、最关键的是集体土地上房屋拆迁及相应补偿问题,目前还没有一个独立完整的集体土地上的房屋拆迁安置补偿的国家级大法。拆迁是在城市规划区内还是城市规划区外,其法律意义是不同的。比较棘手的问题是,城市规划区内城中村的集体所有土地上的房屋拆迁活动,是适用《城市房屋拆迁管理条例》(以下称《拆迁条例》)还是适用《土地管理法》的规定存在争议。适用的法律不同,补偿标准、当事人的权利和义务也会不同。 近年来,全国一些省市陆续出台的有关拆迁的地方性法规、规章中,可以找到涉及城中村集体土地房屋拆迁的相关内容。归纳起来,基本采用以下三种补偿安置办法的其一或组合:一是“参照法”,即参照城市房屋拆迁进行补偿;二是“征地法”,即先将土地变性质征用,再依国有土地上的房屋补偿;三是“协商法”,即由拆迁主体和被拆迁主体相互商量决定补偿。 收起