土地流转顶层设计：5年完成确权、登记、颁证
21世纪经济报道 2014-11-23 08:08
[摘要] “土地改革”顶层设计正在陆续出炉。11月20日，中共厅、国务院厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（下称“意见”）公布。
“土地改革”的顶层设计正在陆续出炉。11月20日，中共厅、国务院厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（下称“意见”）公布。
《意见》提出将农村集体土地权、承包权、经营权“三权分置”，引导土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营。
相比过去的农村制度，国土部法律主任孙英辉介绍，三权分置正式的列入了将农村土地制度改革层面，由试点进入立法阶段，此举将释放巨大改革红利。
“以前农村土地流转的相关措施都散落在各个文件中，现在集中到一个文件里发布，由中共厅、国务院厅联合发布更，且文件涉及到土地流转的各个方面，也将规范和推进土地流转的进程，”中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云向21世纪经济报道记者介绍。
风险管控
实际上，早在上个世纪90年代，农村土地权、承包权和经营权三权分离探索已在各地展开。
根据农业部数据，截止到2014年6月底，家庭承包经营的耕地流转面积3.8亿亩，占家庭承包耕地总面积的28.8%，比2008年底提高20个百分点。
3.8亿亩耕地进入流转的大势下，土地流转的风险管控尤其的重要。
在农业与农村发展学院院长兼乡村建设主任温铁军看来，在土地流传的大趋势下，该意见出台的一大背景即是对农村土地流转违规的行为进行规范。
11月21日，农业部部长韩长赋在接受新华社采访时表示，我国农村土地流转总体上平稳健康，但也存在一些需要重视和解决的问题。如有的地方强行推动土地流转，片面的追求流转规模、比例，侵害了农民合法权益；有的地方土地流转市场不健全，服务水平有待提高；有的工商企业长时间、大面积租赁农户承包地，“非粮化”、“非农化”问题比较突出。
为此，《意见》明确，加强土地流转的用途管制。严禁借土地流转之名违规搞非农建设；变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为，坚决禁止擅自将耕地“非农化”。
意见还强调，在推进土地流转的同时，强化对工商资本的防范。对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制。工商企业租赁农户承包地要按面积实行分级备案；定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展监督检查。
确权是基础
《意见》称，承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。鼓励有条件的地方制定扶持政策，引导农户长期流转承包地并促进其转移就业。鼓励农民在自愿的前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题。
国土部截止到2013年上半年调查的数据显示，农户承包土地流转中，其中近80％是以转包和出租等方式流转。
“转包、出租是地方承包土地流转的主流，该种形式下，农民很难分享到农业规模经营过程的，需要土地入股等更多新的流转模式。”蔡继明介绍。
在孙英辉看来，确权是土地流转以及抵押担保等后续工作的先决条件，只有通过登记发展，将各类不动产权利确认和固定下来，不动产产权改革和不动产市场交易、流转才能进行。
中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映也表示，我国实行农村土地承包制后，土地登记工作没有及时跟上。长期以来，以合同管理为主，缺少严格规范的国家登记；另外，由于没有严格进行确权登记颁证，承包地块的权属界限不清晰、合同面积不准确，农民以出租等方式流转土地经营权后，在收回土地时其权益很容易受到侵害，这也为土地流转埋下了很多纠纷隐患。
“意见”鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。鼓励有条件的地方制定扶持政策，引导农户长期流转承包地并促进其转移就业。
实际上，早在2011年，国土部就开展农村土地承包经营权登记的试点，以解决多数地方土地承包不同程度地存在地块不实、四至不清、面积不准等问题。
根据国务院今年8月对外公布的《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》亦将耕地、林地、草地等土地承包经营权等纳入到登记的范畴。
农村工作领导小组副组长、室主任陈锡文不日前公开表示，今年3月，安徽、山东、四川三个省，以及其余各省选一个县进行农村土地确权登记。截止到2014年6月份，约有超过140个县正在进行农地确权颁证试点。
土地确权的成本一直是影响土地确权积极性的重要因素，国土资源部不动产登记局常务副局长冷宏志介绍，土地确权成本包括地籍管理方面的测绘成本，还包括为推行农村产权改革而花费的组织和执行成本，以及为解决土地产权界定中的历史遗留问题所产生的协调成本。
以土地承包经营权抵押为例，《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》等法律更加强调农用地的社会保障功能，均对农村土地承包经营权抵押作出了禁止性的规定。
“虽然国家政策层面上对土地承包经营权抵押予以认可，但在法律相关条款尚未修改的情况下，一旦当事人间发生抵押权纠纷，仍将面临着抵押权无法实现的法律风险。”邹晓云介绍，这也要求，在落实意见，推进土地承包经营权抵押之时，要尽快的启动农村土地承包法等相关法律的修改程序。
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