农村集体建设用地流转范围如何?

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,建立城乡统一的建设用地市场。由此释放出的农村土地制度改革信号被广泛热议。业界人士分析称,在赋予农民更多财产权利、实行与国有土地同等入市、同权同价的大背景下,农村集体建设用地流转成为必然趋势,但是在推进过程中需要统筹好各方利益,尤其是对农民权益的保护,所以这一改革将是渐进的、有序的。 在很长时间内,中国在城乡一体化发展进程中,遇到了农村土地流转的制度性障碍。与城市的国有土地相比较,农村集体土地产权主体不明确,农民权益在实现渠道上单一,抵押等权益无法得到实现。因此,从1999年开始,芜湖、苏州等城市就相继开始集体建设用地流转试点。虽然经过多年的实践和探索,这些地区总结出了一些经验,但是在土地流转模式的完善和规范程度上仍有欠缺,且流转面积较小,相对于耕地流转的大市场而言,农村集体建设用地的流转市场还不健全。 从我国农村经济发展的角度看,在工业化、城镇化过程中,部分农村集体组织流转经营性建设用地的意愿开始强烈,试点地区的交易量开始活跃。从效果来看,农村集体建设用地入市,打破了此类土地利用率低、分布散乱的局面,农民财产权益在一定程度上得到实现,降低了城镇化中农民市民化的成本,同时也缓解了城镇化中的土地供需矛盾。以最早试点的芜湖为例,有统计显示,2008年至2012年,该市累计开发复垦新增耕地6.85万亩,农用地流转106万亩,城镇化率由49.8%提高到58.3%. 而且,在以往的征地模式中,地方政府作为农村土地从“集体”变“国有”的主导方,在实体操作过程中行政干预过大,导致征地范围过大,农民权益则集中表现为征地补偿,但补偿标准往往较低,尤其在城市化中,被征土地进入招拍挂程序后升值迅速,价格往往超出征地成本,在这种“同地不同价”的背景下,集体建设用地的市场价值和农民的财产权益没有得到充分体现,巨额土地价差收益由地方政府获得,这就是“土地财政”的来源。 因此,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股是实现农民分享土地增值收益的必然途径,建立城乡统一的建设用地市场,是农村集体建设用地使用权有序流转和与国有土地同权同价的基础。 土地是农民赖以生存的物质基础,是基本的生产生活保障。在农村集体建设用地流转中,如何统筹平衡政府、农民以及其他利益主体的关系,是土地转型能否取得成功的关键,否则会引发社会稳定问题,这也是为何试点多年但集体建设用地流转仍未大规模推广的重要原因。 涉及到具体的流转操作,价格如何形成以及收益如何分配成为农村集体建设用地流转的突破口,试点地区纷纷对此进行探索。比如,芜湖市就要求,市县土地主管部门制定公布试点乡镇农用地和建设用地基准地价,以后则根据土地市场变化以及乡镇规划发展对基准地价进行动态调整。昆山市则对依法办理农转用手续后的新增建设用地,允许农民集体直接以土地或开发为标准厂房等方式进行出租、出让。此外,成都的农村土地交易所、重庆的地票制度,均是集体建设用地市场化的有益探索。 十八届三中全会对农村土地流转作出新的部署后,不少地区也随之推进集体建设用地使用权流转试点。比如,山东省11月18日就印发了《关于进一步推进节约集约用地的意见》,探索实行集体建设用地使用权抵押和作价入股,依法鼓励集体建设用地使用权人以土地使用权联营、入股等形式兴办企业。业界人士分析称,在我国农村土地流转制度还不完善、流转市场还未培育成熟的情况下,在推进农村集体建设用地流转中,必须把农民利益摆在首位,防止相关利益方在流转过程中侵蚀农民权益。 另外,严格用途管制和土地规划应当是推进农村集体经营性建设用地流转的首要前提。近几年屡禁不止的小产权房,不仅扰乱了市场秩序,而且造成了资源浪费。农村集体建设用地入市流转,为的是优化资源配置,提高土地利用效率和产出率,那么就必然要求其有序、良性发展。这也意味着,要把握好集体建设用地流转与保护耕地的关系,防止出现为了追求经济效益而侵蚀耕地红线的倾向。 与此同时,自愿公平应当是农村土地流转中需要把握好的基本原则。因为农民和集体组织是土地产权的主体,因此必须尊重农民意愿,在把转让、入股、抵押等完整土地权能赋予农民的同时,必须建立起完善的制度保障,建设公开透明的流转交易程序,如此农民更多的财产权利才能真正得到保障。 收起